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   發表日期:2013年12月1日         出處:中國環境報      已經有2450位讀者讀過此文

 

中國環境報:自然資源資產產權制度十問

 

健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。建立空間規劃體系,劃定生產、生活、生態空間開發管制界限,落實用途管制。健全能源、水、土地節約集約使用制度。

健全國家自然資源資產管理體制,統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制,統一行使所有國土空間用途管制職責。

——《決定》第51

 

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(全文簡稱《決定》)提出,“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。健全國家自然資源資產管理體制,統一行使全民所有自然資源資產所有者職責?!?SPAN lang=EN-US>

何為自然資源資產產權?為何要健全自然資源資產產權制度?自然資源資產的價值怎樣核算?空間用途管制與環境功能區劃又是什么關系?對于自然資源的開發利用,現有管理體制存在哪些不足?市場與政府在其中應分別扮演什么角色?自然資源資產負債表怎么編制?為什么要對領導干部實行自然資源資產離任審計?為什么自然資源生態補償需要“看得見”的手?

針對這些問題,環境?;げ炕肪徹婊焊痹撼ぜ孀芄こ淌ν踅鵡涎芯吭苯郵芰吮頸欽叩淖ǚ?,作出了解讀。

 

1、自然資源資產產權如何界定

根據自然資源特性,可規定一定的所有權、占有權、使用權和處置權等

明晰自然資源資產產權應首先界定自然資源概念,傳統的概念是自然環境中與人類社會發展有關的,能被利用來產生使用價值并影響勞動生產率的自然諸要素,包括有形的土地、水體、動植物、礦產和無形的光、熱等。我的理解是《決定》擴大了自然資源范疇,不僅將傳統意義上投入經濟活動的自然資源部分納入進來,如礦藏、森林、草原等,也包括作為生態系統和聚居環境的環境資源,如空氣、水體、濕地等。這就使得?;ざ韻蟾臃岣緩禿俠?,進而為綜合運用市場、法律、行政、技術等多種手段?;ず托薷瓷肪吃黽涌占?。

根據我國憲法規定,自然資源產權主要有全民所有和集體所有兩種形式。根據自然資源特性,第一種類型是對進入社會生產過程并能帶來經濟效益的純自然、非人工自然資源,可以規定一定的占有權、使用權和處置權;第二種類型是對生態系統和聚居環境的自然資源,可以把所有權、占有權、使用權和處置權都賦予?;ふ吆蛻?。一般來說,對于像水資源、清潔空氣資源、污染物排放權、碳配額等自然資源產權比較難以清晰界定。對于這種情況,不應過分關注環境資源的所有權問題,主要從占有權、使用權角度去確定,如把水資源、排污權按照配額方式有償分配給需求者,然后實現配額之間的市場交易。

 

2、為何要健全資產產權制度

明確環境、生態等公共自然資源的“主人”,實現其經濟效益、生態效益和社會效益最佳配置

自然資源產權不清晰的直接后果就是造成資源的掠奪性使用。近年來,我國部分地區大氣污染加重,霧霾圍城的情景不斷出現,就是因為大氣作為“無主”資源被過度利用了。健全自然資源資產產權制度和用途管理制度,就是為明確環境、生態等公共自然資源系統的“主人”,賦予其?;ぷ勻蛔試吹畝?,讓其獲得使用這些自然資源利益的同時,承擔起?;ぷ勻蛔試吹腦鶉?,解決公共資源的過度使用問題,實現空氣等資源的最佳配置和使用。

在自然資源產權制度改革領域,農村土地承包制、林地所有權改革就是這類資源典型的產權制度改革,而且這種改革取得了巨大的效果。從某種意義上來說,也只有自然資源“主人”,才能通過市場配置、行政劃撥等方式,使自然資源“主人”在各種可能的用途之間作出最優選擇,實現經濟效益、生態效益和社會效益的最佳匹配。

自然資源用途管制制度是國家對國土空間內的自然資源按照生活空間、生產空間、生態空間等用途或功能進行監管,表明一定國土空間里自然資源無論所有者是誰,都要按照用途管制規則進行開發,不能隨意改變用途,諸如耕地用途、生態公益林、自然?;で裙苤?。

當前階段,自然資源用途或功能管理的主要目標就是保障生態環境安全的森林、草地、水體、濕地、灘涂等生態空間不縮小,甚至擴大生態空間面積。

 

3、怎樣核算自然資源資產價值

可從自然資源資產和其所提供的生態產品兩個層面進行核算

由于自然資源資產的生態價值和社會價值具有外部性,在缺乏有效的政府干預和宏觀政策調控下,單純依靠市場途徑無法對其進行有效管理,導致了對資源的掠奪性消費和對環境的無節制破壞。如果能夠核算自然資源資產價值,并且實行對非經濟成分的評估機制的話,那么就可以實現自然資源的可持續利用。因此,自然資源資產產權明晰后,需要對其進行定價。另外,自然資源資產價值的正確評估,能夠為確立生態服務市場交易制度、生態轉移支付制度、生態補償制度、環境污染責任保險等制度機制提供科學依據。

從生態生產角度來看,目前很多自然資源都可以被視作生態資源,如森林、草地、河流、湖泊、濕地等,具有很強的生態生產功能。因此,自然資源的核算可以從自然資源資產和其所提供的生態產品(也就是生態效益)兩個層面展開核算。

自然資源資產核算主要是對自然資源資產實物存量進行核算,并記錄核算期內變化,包括自然資源資產數量和質量變化。在資產實物量核算基礎上,利用價值評估方法對自然資源資產的實物存量進行貨幣化價值評估,反映自然資源資本總值。

生態產品生產總值(簡稱GEP核算),主要是評估生態產品的服務價值,形成一組以生態產品生產總值(GEP)為中心的關鍵指標,與經濟核算中的GDP相對應。其目的是對水生態系統、森林生態系統、草地生態系統、耕地生態系統、濕地生態系統、大氣系統和動植物等生態資產提供的有形生態產品價值和無形生態服務價值進行評估。生態產品價值核算同樣以生態產品實物量核算為基礎,對各生態要素為人類提供的有形生態產品和無形生態服務進行貨幣價值核算。對生態產品的服務價值進行加總就得到了生態產品生產總值(GEP),它與綠色GDP共同形成評估地方政府生態績效的“兩張表”。

 

4、用途管制與功能區劃是何關系

自然資源用途管制必須通過國土空間的功能區劃和環境功能來劃定和落實

自然資源用途管制,通俗地說是對一定國土空間里的自然資源按照自然資源屬性、使用用途和環境功能采取相應方式的監管。用途管理實質上就是功能管理。用途管制必須通過國土空間的功能區劃和環境功能來劃定和落實。從提供資源產品角度,把國土空間劃分為生產空間、生活空間和生態空間三大類,這就是主體功能區規劃的目標。而環境功能區劃主要是根據生存生態安全和聚居環境安全兩大環境功能劃定國土空間,本質上與主體功能區是統一的,是主體功能區的環境空間“落地”?;肪徹δ芮僂祿?,劃分為自然生態保留區、生態功能保育區、食物環境安全保障區、聚居環境維護區和資源開發環境引導區等5類環境功能區和12類亞功能區。

具體來說,自然生態保留區和生態功能保育區,構成國家生態安全戰略格局,為國民經濟的健康持續發展提供基本生態安全保障;食物環境安全保障區、聚居環境維護區和資源開發環境引導區,是承載我國主要人口分布和經濟社會活動的區域,重點保障區域人居環境健康。結合環境功能區要求以及禁止開發、限制開發、重點開發、優化開發區域,實行不同的用途管制,按照不同用途和功能采用各有側重的生態績效評價和政績考核標準。在工業開發區和城鎮化區域重點考核GDP和資源效率,在重點開發區域重點考核工業和服務產品價值,在限制開發區域尤其是重點生態功能區和禁止開發區域主要核算生態產品價值,淡化甚至取消GDP考核。

 

5、現行管理體制有哪些不足

在現有市場定價機制中,自然資源沒有完成產權確定,更談不上對資源進行合理定價

宏觀上,首先,缺乏生態文明建設的頂層設計和決策部門,環境與發展綜合決策機制不完善。現有體制割裂了環境要素綜合?;び胱勻簧低徹芾淼墓叵?;其次,生態?;ぴ鶉喂叵擋幻魅?,資源和生態環境管理部門職能分工不合理,部門之間協調程度差、合作效率低;第三,環境?;げ棵旁鶉魏腿Σ黃ヅ?,區域、流域環境管理體制還沒有理順。

具體來說,在現有市場定價機制下,由于很多自然資源沒有完成產權確定,更談不上對這些資源進行合理定價,導致許多企業不計成本地濫用和過度開采資源,如許多礦產資源、水資源等。

另外,有一些生態資源壓根就沒有納入市場定價,如清潔空氣、清潔土壤、良好生態環境等,結果使這種免費產品被無約束地使用,造成了經濟社會無法承受的代價,導致了負財富效應問題。同時,對于自然資源部門,開發與?;?、經濟與環境的雙重職能集于一個部門,往往會顧此失彼甚至只注重開發。

再有,生態、環境、資源管理權限分散在過多的部門中,既阻礙了相關資源的科學有效配置,也不利于開展統一協調和監督管理,降低了市場和政府兩方面的效率。因此,生態環境?;す芾硤逯聘母鍥仍諉冀?。

 

6、如何權衡市場與政府的關系

自然資源價格能由市場形成的就交給市場,政府管理自然資源要綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段

十八屆三中全會提到,經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。建設統一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。

為更好地體現自然資源資產價值,在自然資源資產開發利用過程中,一方面徹底貫徹凡是能由市場形成價格的都交給市場的原則,在政府制定的制度中充分發揮市場配置資源的決定性作用,使免費使用的自然資源變成有價值的資源,變成“誰使用誰付費”的資源。例如同樣是樹木,作為造紙、種植等用途的經濟林,就應該按照市場經濟的做法實現最優化配置。

另一方面,政府應向法治和服務型轉變,自然資源管理方式要由行政手段轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段,自覺遵循經濟規律和自然規律,完善自然資源管理中的環境經濟政策,建立資源有償使用制度和生態補償機制。例如,同樣是樹木,如果是生態公益林、天然林、自然?;で納?,那就不能全部按照市場的做法進行交易,而是要通過政府購買或者生態補償的方式給予經濟回報。

在生態文明和環境?;ち煊?,市場在環境資源配置中目前還談不上決定性作用,總體上政府還是起主要作用。但用市場經濟手段?;ど肪晨占湟廊緩艽?,實現從傳統上依賴行政干預手段向更多地使用市場經濟手段、公眾參與、信息公開、自愿?;さ仁侄?。特別是要善于利用排污權交易、水權交易、環境稅、生態補償等經濟手段推進生態文明和環境?;?。

 

7、為何探索編制資產負債表

因為有難度,所以是探索,自然資源資產負債表是正是負,能表明當期地方政府的生態政績如何

這是《決定》推進生態文明建設的重大制度創新,目的是破除和扭轉地方發展唯GDP論。

建立自然資源資產負債表,就是要核算自然資源資產的存量及其變動情況,以全面記錄當期(期末-期初)自然和各經濟主體對生態資產的占有、使用、消耗、恢復和增殖活動,評估當期生態資產實物量和價值量的變化。

由于自然資源資產負債表是領導干部自然資源資產離任審計的基礎和依據,因此,如果這個變化是正的,說明當期的自然資源資產是增值的,當期地方政府的生態政績是正的,對生態文明建設做出了貢獻;反之則意味著當期的自然資源資產在貶值或下降,說明轄區政府的生態政績是負的,對生態文明做出了負貢獻,領導“烏紗帽”應該摘除。同時,在對領導干部實行自然資源資產離任審計上,不僅要關注自然資源資產的數量變化,更要關注一些新的自然資源資產質量變化,如水環境質量、空氣環境質量、土壤環境質量變化情況。

無論是自然資源資產負債表編制還是領導干部自然資源資產離任審計,目前都沒有現成的、直接可以操作的模式,都需要大膽地探索,針對一些自然資源開展資產負債表編制的試點工作??拐庀罟ぷ骰嵊齙揭恍┑蹦昕孤躺?SPAN lang=EN-US>GDP核算時相同的難題,特別是數據來源、技術方法和實施安排等問題。編制時可以先注重實物量資產負債表核算,同時要區分存量核算和增量核算。

 

8、建立生態補償制度意義何在

自然資源生態產品提供的生態效益具有公共產品性質,只有借助政府這只“看得見”的手才能得到必要補償

水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態系統或者生態空間,既能為人類提供綠色農產品、林果產品和可再生資源等在內的經濟生產價值,又能提供維持大自然生態循環、保持環境平衡、保障人和動物在自然環境中持續健康地生存等生態生產價值,如凈化空氣、消納污染物、調節氣候、提供動植物棲息地等。后者就是自然資源?;さ耐獠烤瞇?。

隨著我國物質產品和文化產品短缺局面的緩解,自然資源的生態產品生產價值在一定程度上有望超越其所提供的經濟生產價值。但是其所提供的生態效益具有顯著的公共產品性質,很難通過市場交換來實現真正的價值,只有借助政府這只“看得見的手”才能得到必要的補償。

補償標準必須依靠產品的自然資本、生態服務功能價值、?;び牖指闖殺窘瀉慫?,在此基礎上,對限制開發區、禁止開發區的自然資源進行?;?,完成生態環境?;つ勘旰蛻;び帕嫉牡厙?,以及對自然資源輸出地區,要進行必要和合理的補償。

政府應以社會規范和政府導向的形式,強制和引導社會資源、生態資源流向生態產品生產領域,確保各類資源的必要配置,鼓勵企事業單位及其它社會組織支持和參與生態產品生產活動,促進技術進步,逐步提高生態產品生產在整個社會生產中的比重。

 

9、如何改革現有資產管理體制

考慮設立自然資源資產管理委員會,明確管理和監管部門職責分工,健全社會制衡機制

改革自然資源資產管理體制主要有自然資源產權界定、自然資源用途確定、自然資源監管三個方面的內容。

產權界定是基礎和依據,用途確定主要是確保生態用地和空間,監管主要是讓自然資源使用者的權益得到?;ず褪迪?,同時確保生態功能的用地得到嚴格?;?。在體制方面,一是可考慮設立自然資源資產管理委員會,委員中應有統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的管理部門和統一行使國土空間用途管制職責的監管部門,主要職責是統籌協調自然資源資產管理和監護工作。

二是明確管理和監管部門的職責分工,即管理部門主要負責監管自然資源資產的數量、范圍和用途,落實自然資源資產所有權人的權益,監管部門主要負責自然資源的?;び胄薷?。

三是積極健全自然資源管理和監護的社會制衡機制,讓公眾、媒體、NGO等社會力量參與進來,一方面監督經濟參與主體的自然資源使用行為,另一方面監督政府部門的管理和監護行為,特別是對用途管理的監督。

 

10、相關法律應進行哪些修改與調整

自然資源資產的特殊性,決定法律修改應朝著有利于自然資源?;さ姆較?,突出市場和政府扮演的不同角色

總體上,改革自然資源和生態環境?;ぬ逯樸Ω貌扇∽什ㄈ范ê陀猛竟芾?、主體功能區管理、基于環境功能區的生態紅線、國家公園管理、資源有償使用、生態環境補償、環境承載力監測預警、排污許可證、污染物排放總量控制、排污權交易、領導生態責任追究、環境損害賠償等制度。

自然資源和生態環境是一種特殊形態的資產,既有一定的經濟屬性,又有一定的生態屬性和社會屬性,這就決定了調整自然資源和生態環境資產法律關系的法律部門,既不同于傳統的經濟法律,也有異于狹義的生態環境?;し?,而應是一種有效協調經濟發展與生態環境?;す叵檔淖酆閑緣姆?。同時,這樣的法律,也應對生態、環境、資源領域的基礎性問題,做出整體性的安排。

當前,《環境?;しā芬牙?,但由于當時十八屆三中全會尚未召開,對改革的總體部署還未明晰,所以,這部法律的修改,膽子還不夠大,步子還邁得不夠遠。特別是對環境?;ぶ惺諧∮胝叵檔睦斫?,還遠遠不夠深刻,對市場和政府在生態環境?;ぶ械淖饔?,規定還不夠具體深入。與自然資源資產產權和管制相關的法律問題,特別是管理體制與協調機制,尚需進一步認真研究梳理,精準把握,擬定切實可行的法律條文,以規范政府、企業、公眾等的相關行為。

    新形勢下,應該用生態文明戰略新思維和《決定》改革頂層設計理念,重新審理《環境?;しā紛芴蹇蚣?,把實踐證明有效的制度通過環保法固定下來,對那些近期可以創新建立的制度留下法律“窗口”,最終讓環保法成為一部支撐生態文明建設和生態環境?;ぶ貧卻蔥碌母敬蠓?。
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