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   發表日期:2017年2月4日         出處:中國環境報      已經有510位讀者讀過此文

 

 

董戰峰主任:推進自然資源資產有償使用制度

時間:2017-01-23 來源:中國環境報 作者:

——專訪環境?;げ炕肪徹婊夯肪癡卟慷椒?SPAN lang=EN-US>

國務院日前印發《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》(以下簡稱《意見》)?!兌餳誹岢?,力爭到2020年,基本建立產權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效、權益落實的全民所有自然資源資產有償使用制度。

為什么要出臺《意見》?我國自然資源資產有償使用制度建設目前存在哪些問題?六大領域重點任務有哪些考慮?《意見》出臺后,下一步如何更好地推進實施?對此,記者采訪了環境?;げ炕肪徹婊夯肪癡卟扛敝魅味椒?。

《意見》出臺有哪些意義?

董戰峰表示,理解《意見》出臺的目的和意義,首先需要厘清自然資源和自然資源資產的關系。

自然資源資產不是全部的自然資源,只是自然資源的一部分。自然資源是一個寬泛的概念,不僅包括傳統意義上投入經濟活動的自然資源部分,也包括作為生態系統和人類生存環境的環境資源,如空氣、水環境、濕地等,主要功能是消納污染物和提供生態系統服務。

依據我國憲法規定,我國的自然資源屬于國家或集體所有,所以在法律定位上,自然資源所有權是比較明確的。

全民所有自然資源資產是憲法和法律規定屬于國家所有的各類自然資源資產。但這是一個總體上的規定,由于不同自然資源資產特征性差異較大,也導致對自然資源資產產權制度建設一直存在爭議。

“產權制度的建設是自然資源管理的重要內容之一。只有自然資源資產產權明晰、產權體系健全,包括有償使用在內的很多自然資源資產管理工作才能更好地開展?!倍椒逅?。

目前,自然資源資產有償使用制度建設還存在不少問題。

雖然我國改革開放以來,陸續開征了水資源費、資源稅、林地資源使用費、草原資源使用費等,自然資源資產有償使用制度逐步建立。但由于產權體系不健全、市場配置資源的決定性作用發揮不充分、自然資源資產監管不到位、制度建設不完善等問題,導致自然資源 “無價”或“廉價”獲取,造成自然資源浪費、過度開發,可持續性難以保障,并產生了嚴重的生態環境外部性問題。

董戰峰指出,要解決長期以來自然資源被“無價”或者“廉價”使用的問題,就要充分發揮市場配置資源的決定性作用,以及更好地發揮政府作用,使免費使用的自然資源變成“誰使用誰付費”的有價值的資源,從而促進自然資源?;ず禿俠砝?、維護所有者權益。

董戰峰指出:“如果這一問題不解決,生態文明建設很難深入推進下去。所以,《意見》明確提出自然資源資產有償使用制度是生態文明制度體系的一項核心制度,深入推進生態文明制度建設必須重點解決好這一問題?!?SPAN lang=EN-US>

五項原則有何內在邏輯?

《意見》明確指出,自然資源資產有償使用制度改革要堅持?;び畔?、合理利用,兩權分離、擴權賦能,市場配置、完善規則,明確權責、分級行使,創新方式、強化監管的基本原則。

董戰峰指出:“這五項基本原則不是孤立的,是有內在邏輯的,充分體現了自然資源資產有償使用制度改革的頂層設計和系統考慮?!?SPAN lang=EN-US>

?;び畔?、合理利用明確了改革的目的和導向。通過實行有償使用,切實增強自然資源使用者合理利用和有效?;ぷ勻蛔試吹囊饈逗湍讜詼?。

兩權分離、擴權賦能是改革的基礎。通過推動所有權和使用權分離,適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、擔保、入股等權能,夯實全民所有自然資源資產有償使用的權利基礎,不斷健全和完善產權體系。

市場配置、完善規則是改革的重點和主要內容。自然資源有償使用要充分發揮市場配置資源的決定性作用,能市場定價的盡量要市場定價,明確全民所有自然資源資產有償使用準入條件、方式和程序,支持探索多樣化有償使用方式,確保國家所有者權益得到充分有效維護。

明確權責、分級行使明確了改革的責任主體。我國的自然資源是全民所有的,處置的主體主要是中央和地方政府,在合理劃分中央和地方政府對全民所有自然資源資產的處置權限,明確和落實好中央和地方政府的主體責任。

創新方式、強化監管是改革的保障。如果沒有完善的自然資源資產管理體制和自然資源監管體制,缺乏有效的監管方式方法,少交或者不交自然資源使用稅或費將不可避免,有償使用制度可能會淪為空架子,資源的有效?;ず禿俠砝靡約拔す宜姓呷ㄒ嫻囊蠼巖月涫?。

六大任務設置有哪些考慮?

“由于不同的自然資源資產特性不同,有償使用制度建設的內容必然存在差異。而且由于各領域有償使用制度建設進程也并非統一,因此有些需要加快完善,有些則需積極推進建立健全?!倍椒逅?。

《意見》針對國有土地、水、礦產、森林、草地和海域海島資源六大類型的自然資源有償使用制度建設內容分別予以明確,為下一步這些自然資源資產有償使用制度改革提供了方向。

比如,對于完善水資源有償使用制度,則以落實最嚴格水資源管理制度要求、強化水資源節約利用與?;の饗?,著重在守好水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線,并通過深化水資源稅費改革、水權體系建設等來實現。

再比如,建立國有森林資源有償使用制度則明確指出,一方面嚴格執行森林資源?;ふ?,另一方面充分發揮森林資源在生態建設中的主體作用,特別是后者,還需要通過加快改革統籌予以解決。

下一步如何更好推進實施?

《意見》明確了我國自然資源資產有償使用制度改革框架和重點內容,特別是對2020年的制度建設目標進行了明確,為有序推進這項制度改革提供了清晰的路線圖。

但是,由于自然資源資產使用制度改革涉及資源使用者意識和行為調整、管理手段的變化、權益的再規范、政策體系的協調、監管能力的保障等,改革探索過程必然面臨著不少挑戰。

在這種情況下,如何更好地做好推進實施工作呢?

董戰峰認為,需要高度重視實施過程,明確落實責任分工,做好統籌組織,強化協作聯動,加強能力保障,尤其做好試點先行工作。

《意見》明確提出了實施5項舉措——加強與相關改革的銜接協調、系統部署改革試點、統籌推進法治建設、協同開展資產清查核算和強化組織實施,加快推進自然資源資產使用制度改革探索。

“這5項舉措非常實在,操作性強。如果這些保障措施能夠落實好,就會為我國自然資源資產有償使用制度建設改革探索提供有力保障?!倍椒逅?。

試點具有引導示范作用,同時也是讓紙質文件落地的重要實踐。那么,如何選取試點呢?

董戰峰建議,試點優先選擇基礎好、有條件的典型地區開展,如優先選擇在國家生態文明試驗區、健全國家自然資源資產管理體制試點地區等進行試點。

此外,《意見》也提出中央各有關部門要加強對地方探索的指導,并做好總結評估,發現問題及時糾偏。

■ 定 義

自然資源

諸如土地資源、水資源、礦產資源、森林資源等自然環境中與人類社會發展有關的,能夠被人類社會經濟活動所利用來產生使用價值并影響勞動生產率的自然諸要素。

自然資源資產

主要指的是自然資源中產權主體明確、產權邊界清晰、可給人類帶來福利的稀缺性的物質資產。

全民所有自然資源

是憲法和法律規定屬于國家所有的各類自然資源,主要包括國有土地資源、水資源、礦產資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島資源等。

延伸閱讀

自然資源資產有償使用與自然資源資產負債表有什么關聯?

記者:201511月國務院辦公廳印發《編制自然資源資產負債表試點方案》(以下簡稱《方案》),要求2018年底前編制出自然資源資產負債表,同時,研究探索主要自然資源資產負債價值量核算技術。

《意見》和《方案》這兩份文件之間有什么內在聯系呢?

董戰峰:《意見》和《方案》是我國生態文明體制機制改革的重要政策文件。

自然資源資產有償使用和負債表這兩個制度均屬于國家自然資源資產管理制度建設的重要內容,強化自然資源資產管理是我國生態文明體制改革總體部署,這兩項工作都是國家生態文明體制機制改革的部分,是生態文明制度體系中的核心制度。

這兩個政策文件的先后實施表明,我國在自然資源資產管理領域的制度改革在加快推進,基本目的都是促進我國自然資源資產的節約、高效、可持續開發利用以及?;ず透納?。

兩項改革針對不同的自然資源資產管理方面。

其中,自然資源資產有償使用制度改革重點針對我國長期以來存在的全面所有性質的自然資源資產使用不規范、權利體系不健全、價格機制不完善、監管不到位等問題,通過實施有償制度建設,促進資源的節約和?;?,實現自然資源的可持續開發和利用。自然資源資產負債表則是為推動中國生態文明建設提供信息基礎,通過核算自然資源資產的存量及其變動(包括占有、使用、消耗、恢復和增值等),可以摸清某一時點上自然資源資產的“家底”,不僅可以全面反映經濟發展的資源消耗、環境代價和生態效益,可以作為自然資源資產有償使用的依據。此外,還可以作為實施環境與發展綜合決策、政府生態環境績效評估考核、對領導干部實行自然資源資產離任審計、自然資源監管等工作的重要基礎,可以說是自然資源資產管理的一項基礎性管理手段。

 

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