生態補償政策:最新更新
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   發表日期:2012年6月17日         出處:中國環境報第8版    作者:趙娜   已經有9967位讀者讀過此文

 

如何完善三江源生態補償機制?

——專訪環境?;げ炕肪徹婊焊痹撼ね踅鵡?SPAN lang=EN-US>

發表時間:2012-06-14 來源:中國環境報第8

 記者   趙娜

 

編者按:青海三江源是長江、黃河、瀾滄江的發源地,被譽為“中華水塔”。三江源地區既要?;ど肪?,又要依靠資源發展經濟、改善民生,這始終是一對矛盾。因此,只有建立完善的生態補償長效機制,才能從根本上遏制生態環境惡化趨勢,實現區域社會經濟的和諧發展。

那么,在這個中國最重要的水資源涵養地和生態功能區,生態補償機制該如何完善?補償資金從哪里來?補償機制如何定位?

中國環境報近日對環境?;げ炕肪徹婊焊痹撼ぜ孀芄こ淌?、國家生態補償立法專家委員會委員王金南進行了專訪。最近10年,王金南在跨界流域生態補償、煤炭開采生態補償、三江源生態補償、南水北調中線生態補償等領域開展了政策研究,有效推動了國家生態補償政策的實踐。

為什么實施三江源生態補償?

三江源地區生態環境遭到嚴重破壞,只有建立生態補償機制,才能遏制惡化趨勢

記者:請問,三江源地區和三江源自然?;で墓叵凳竊躚??

王金南:三江源地區地處青藏高原腹地,是中國著名三大江河——黃河、長江和瀾滄江的發源地。其中,三江源自然?;で婊?SPAN lang=EN-US>15.23萬平方公里,是全國面積最大的自然?;で?。從政策實踐的角度看,生態補償的范圍已經突破了三江源自然?;で母拍?,包括玉樹、果洛、黃南、海南4個藏族自治州,總面積為39.5萬平方公里。

記者:目前,三江源地區生態功能現狀如何?

王金南:歷史上,三江源地區曾是水草豐美、湖泊星羅棋布、野生動物種群繁多的高原草原草甸區,被稱為生態“處女地”。然而隨著源區植被與濕地生態系統的破壞,水源涵養能力急劇減退,導致三江源中下游廣大地區旱澇災害頻繁,并已直接威脅到了長江、黃河流域的生態安全。如今,三江源地區生態環境已十分脆弱。

記者:三江源地區生態環境遭到嚴重破壞,具體表現在哪些方面?

王金南:主要表現在5個方面:首先,草場退化與沙化加劇。據調查,三江源地區90%的草地出現了不同程度的退化。目前,中度以上退化草場面積達1.87億畝,占可利用草場面積的58%。而沙化面積也已達4400萬畝,每年仍以7.8萬畝的速度在擴大。

其次,水土流失日趨嚴重。三江源地區自然條件惡劣、生態環境脆弱,是全國最嚴重的土壤風蝕、水蝕、凍融地區之一,中度以上水土流失面積為9.62萬平方公里,占三江源地區總面積的26.5%。

第三,源頭來水量逐年減少。水文觀測資料表明:黃河上游連續多年出現枯水期,年平均徑流量有所減少,源頭還曾出現過斷流。

第四,生物多樣性急劇萎縮。青藏高原部分生物及其種群數量呈現銳減狀態,生物多樣性已經遭到并將持續面臨巨大的破壞與威脅。目前青藏高原受到威脅的生物物種占總種數的15~20%,高于世界平均水平。

第五,生態難民逐年增加。一方面地表水徑流減少,引起一些居民點(包括一些城鎮)水資源?;?,到了守著源頭沒水喝的尷尬境地;另一方面由于草場退化,可放牧草原資源減少,牧民為了維持生活只得增加牧壓,引起草原退化加劇,而最終結果則是牧民搬家。

現有生態補償進行了哪些實踐?

《?;で婊芬黃詮こ倘〉昧己貿尚?,有效改善了三江源地區生態環境

記者:近年來,國家對三江源生態?;び虢ㄉ璩鎏四男┐朧??

 王金南:國家對三江源生態?;じ枇爍叨戎厥?。2000年,青海省人民政府批準三江源自然?;で〖蹲勻槐;で?。2001年,青海省人民政府申報三江源國家級自然?;で?,20031月獲國務院批準。2004年,青海省人民政府組織編制《三江源自然?;で;ず徒ㄉ枳芴騫婊?SPAN lang=EN-US>(以下簡稱《?;で婊?SPAN lang=EN-US>),2005年獲國務院批準實施。2008年,國務院出臺了《關于支持青海等省藏區經濟社會發展的若干意見》,其中明確提出加快建立生態補償機制,在青海建立三江源國家生態?;ぷ酆鮮匝榍?。在此背景下,2010年青海省提出《三江源國家生態?;ぷ酆鮮匝榍匝樽芴宸槳浮?SPAN lang=EN-US>(以下簡稱《試驗區方案》),發布了《關于探索建立三江源生態補償機制的若干意見》。201111月,國務院批準實施《青海三江源國家生態?;ぷ酆鮮匝榍芴宸槳浮?,進一步推動了三江源生態補償政策的落實。

 記者:三江源現有生態補償從實施到現在,具備了哪些實踐基???

 王金南:三江源是中華民族的重要生態屏障,國家每年在教育、衛生、農業、就業等方面給予大量財政轉移支付,其目的就是?;と吹納低?。完整的生態補償首先是實施《?;で婊返淖式鴆怪?。根據《?;で婊?,國家將投資75億元用于三江源生態?;ず徒ㄉ?。顯然,這些基于《?;で婊廢钅康耐蹲適悄殼白鈧饕娜瓷鉤プ式?。

其次,由于《?;で婊芬約爸魈騫δ芮酆鮮緣愎婊氖凳?,將對三江源4個州的財政收支產生重大影響。對因此產生的減收增支因素,需要通過一般性轉移支付制度,進行生態補償。

預計到今年年底,財政部根據《?;で婊凡Ω陡瓷;で淖式鸞?SPAN lang=EN-US>60多億元。根據《試驗區方案》,國家要求三江源生態補償先行先試,加大生態補償力度,從去年開始連續3年增加生態補償資金15億元。同時,啟動《?;で婊返畝詮こ譚槳鋼貧?。

補償機制定位和政策目標是什么?

三江源是我國重要生態功能區,爭取用510年建立生態補償政策體系

記者:請問,三江源生態補償機制的定位是什么呢?

 王金南:從生態補償體系來看,三江源生態補償是國家層面或尺度上的生態補償。三江源地區的主體功能是?;ぶ謝褡宓納琳?、?;と叢賜非乃春δ?,整個區域都屬于限制和禁止開發區,只有通過生態補償機制才能維護其生態功能。

從生態補償類型來看,三江源生態補償既屬于流域生態補償,又屬于自然?;で鉤ダ嘈?。具有明顯的江河源頭水源涵養區生態補償特征。

從生態補償主體來看,三江源生態補償完全屬于政府主導型的生態補償,而且是中央政府作為主體的縱向生態補償。

從生態補償依據來看,三江源生態補償不可能是完全生態功能服務價值的補償?;掛悸僑吹厙瓷;じ凍齙鬧苯映殺競透弒曜急;ば枰畝鍆庾芳映殺?;以及三江源地區為?;ど肪澈臀せ肪持柿課牟糠址⒄夠崴鶚Щ蛘呋崾找?。

從生態補償標準來看,三江源生態補償標準制定應該實事求是,根據特定的生態?;び虢ㄉ韞こ掏蹲?、地區社會經濟發展水平、公共服務均等化等進行測算。

 記者:鑒于三江源地區的獨特生態功能、生態?;ぶ魈騫δ芎蛻緇峋梅⒄顧?,在制定三江源生態補償政策時,應充分考慮哪些關系?

王金南:應充分考慮以下5個方面的關系。一是生態?;び肷緇峋梅⒄辜案納潑襠墓叵?。三江源地區由于獨特的生態功能決定了不能采用傳統模式來發展經濟和改善民生,需要通過政策和機制創新把生態?;さ募壑堤逑值驕眉壑瞪?。爭取2020年三江源地區的社會經濟發展水平達到全國的平均水平。

二是《?;で婊泛汀妒匝榍槳浮返墓叵??!侗;で婊芬丫凳?,實施期限是20052020年,其中一期工程2012年到期。為了提高生態補償效率和避免“重復”補償,盡管兩個規劃的實施范圍和對象基本相同,但在組織實施、資金安排、政策配套等方面都需要進行協調。

三是生態補償與扶貧的關系。生態補償要與扶貧以及農牧民增收、生態移民密切結合,把生態補償作為當地脫貧的重要手段。

四是政府主導和社會參與的關系。三江源在采用政府主導型的生態補償機制時,依然可以采用鼓勵社會參與甚至是市場主導型的其他生態補償方式。一些“造血”型的、非資金型的生態補償方式應該得到鼓勵。

五是生態補償與生態?;ぜㄐУ墓叵?。要把生態補償與地方生態?;さ惱鶉我約傲斕伎己肆燈鵠?。

記者:三江源生態補償的政策目標是什么?

王金南:在充分依據《?;で婊泛汀妒匝榍槳浮啡撾窈湍勘甑幕∩?,堅持生態?;ふ韉己蛻緇岵斡朐?,結合地區經濟社會發展狀況和農牧民生產生活實際,爭取用510年的時間建立三江源生態補償政策體系,為三江源生態?;ぬ峁┮桓齔中某ばЩ?,最終實現三江源地區生態持續改善、民生顯著提高的目標。

生態補償政策體系有哪些改進?

增加中央財政投入,重新測算財政轉移支付,彌補當地政府、企業、個人發展機會成本

記者:能否談一下您當時研究三江源生態補償政策的背景是什么?

王金南:設計三江源生態補償政策的主要背景就是三江源在國家乃至全球生態系統的重要性以及生態?;さ慕羝刃?。實施《?;で婊肥僑瓷鉤サ鬧匾靨?,單純從自然?;でㄉ杞嵌扔腥畢?,不能根本上解決生態補償機制與社會經濟發展的協調關系。同時,三江源生態補償也是全國乃至全世界關注的政策熱點,具有很強的示范作用。

記者:那么,政策框架涉及哪些方面?

王金南:三江源生態補償政策框架涉及兩大領域:生態?;げ鉤ズ兔襠⒄共鉤?。前者主要包括生態移民安置、退牧還草等工程建設投資與運行資金的補償;后者主要包括農牧民生活水平、生態產業發展等補償。

記者:應該如何完善《?;で婊返納鉤セ??

王金南:首先,建議盡快對《?;で婊返氖凳┙腥嫫攔?,針對存在問題及時調整修編規劃,完善其生態補償機制。其次,通過對三江源地區生態補償政策機制的創新和完善,增加中央財政對三江源地區的財政轉移支付,設立三江源生態補償公益基金。再次,培育生態產業,扶持發展生態經濟,加大扶貧開發力度。

記者:在建立生態化的一般性財政轉移支付方面應該如何完善?

王金南:財政部2008年的轉移支付方案主要是通過提高部分縣區補助系數等方式,來完成三江源等地區的轉移支付。因此,其主要參考數據是三江源等地的實際財政收支情況,并沒有對三江源等地的財政增收減支因素進行分析。在財力不足的情況下,很多該支的支出無法納入本級預算,因此,實際財政收支情況并不能代表其實際的增收減支需求。為此,需要根據一般性轉移支付的思路,對三江源的財政轉移支付進行重新測算。

記者:如何建立基于發展機會損失的生態補償?

王金南:自三江源自然?;で閃⒑?,當地按照禁止開發區的政策重新調整了產業結構。區域所在地政府、企業和當地人民也因此喪失了一定的發展機會。為此,需要通過專項轉移支付的方式給予一定彌補。對政府發展機會成本的彌補,一是通過一般性轉移支付制度,彌補其因此導致的減收增支因素;二是通過專項轉移支付,增加三江源政府在生態功能建設上的事權,并形成相匹配的財權。對企業發展機會成本的彌補,比如,對現有企業搬遷的彌補,區域產業轉型、促進新興產業發展的補助等。對個人發展機會成本的彌補。如對生態移民的培訓和就業補助以及農村剩余勞動力轉移的補助等。

 

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